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第7节(1 / 2)

一如前例。宫禁之中的中书省,逐渐取代宫禁之外的尚书省成为决策机关,时人谓之“凤凰池”。一个官员,如果由中书令变成尚书令,是要被视为明升暗降的。

中书省成了事实上的宰相府,当然又不行,门下省便冒了出来。门下省的前身是侍中寺,曾与东寺和西寺合称“禁中三寺”,东汉末年改称侍中省,曹魏时与散骑省并为“禁中二省”。到东晋哀帝时二省合并,就是“门下省”。

门下省的本职工作,主要是负责皇帝的日常事务。但因设在内廷,近在帝侧,万机之事,无不预闻,又成为新的政府替代者。北朝的门下省长官,更是成为实际的宰相。

这就是三省的来历,重要性则没有一定之规,全凭皇帝高兴。不过,大体上是东汉重尚书,南朝重中书,北朝重门下。到隋唐则三省并重,一起成为中央政府。称谓也沿袭汉代尚书台旧例,称为台阁或台省。唐高宗时,又把尚书省叫中台,门下省叫东台,中书省叫西台。

当然,这时的门下省,早已移到宫外。

移出宫外的三省三足鼎立。中书和门下面对面,门下省在东,中书省在西,合称两省或北省。尚书省则位于承天门大街,在中书门下之南,又称南省或南宫。

三省当中,尚书省的级别最高,长官尚书令正二品,副长官左右仆射(读如夜)从二品。这当然因为尚书省出道最早又管事最多,直到隋代仍然是总揽一切的机关,高颎和杨素便是以左右仆射的身份成为隋的宰相。

尚书省的规模也最大,下辖六部二十四司。其中,吏部管官员,相当于组织部或人事部;户部管度支,相当于财政部兼民政部和商务部;礼部管祭祀和教育,相当于文化部兼教育部再加精神文明建设办公室;兵部管军政,相当于国防部;刑部管刑律,相当于公安部和司法部;工部管营造,相当于建设部兼交通部、农业部、水利部。

六部的长官都叫尚书,正三品。副长官都叫侍郎,正四品(吏部侍郎正四品上)。每个部下面还有四个司,司官都叫郎中,从五品上;副司官都叫员外郎,从六品上;其下为主事,从九品上。六部二十四司,每部第一司即为本司,比如吏部第一司为吏部司,户部第一司为户部司,等等。

这六个部,在尚书省分左右两边办公,两边各有一个分管领导和秘书长。吏、户、礼为左,兵、刑、工为右,领导和秘书长则分别为左右仆射和左右丞(正四品)。左右丞只负责协调具体事务,大事则必须向左右仆射请示汇报。

除分管领导和秘书长外,尚书省还有一个总办公厅,叫都省,也叫都堂。各部的办公厅,则叫部堂。六部尚书和侍郎,每天上午都要到都堂集中开会,下午再回本部办公。如果尚书要出席国务会议,就由侍郎主持工作。[7]

显然,这是一个严密而精致的体系,因此从隋唐到明清基本保持不变。六部的部数、部名、职能、排序、结构和官衔都没有变化,变化的只有官阶和权力。简单地说,官阶是清代最高,权力则明代最大,但这已是后话。[8]

明清两代六部位高权重,不仅因为经过隋唐和宋元四朝的实践,完全证明它是行之有效的行政制度,还因为朱元璋废除宰相制度以后,不再有中间环节。六部直属皇帝,共同组成中央政府,当然与隋唐不可同日而语。

不过,明清两代也只是名义上没有宰相。明的内阁和清的军机,其实是没有名分的宰相,或者说是不伦不类羞羞答答的半个宰相。这当然是皇权政治的胜利,但这种胜利是要付出代价的,代价就是帝国制度的彻底灭亡。

隋文帝和唐太宗当然想不到这一点。作为新兴力量的代言人,他们要做的事情是改变制度创造历史。事实上他们也这样做了,而且做得很漂亮。可以说,正是由于制度设计的合理和成功,他们才创造了世界性文明。

那么,隋唐政改的紧要之处又在哪里?

政事堂

要说隋唐,先得看汉。

汉代中央政府的组织制度是三公九卿。三公,在西汉是丞相、太尉和御史大夫,在东汉是太尉、司徒和司空,他们都是宰相。九卿则是九个或九个以上的部门负责人,相当于政府部长。三公有府,公府相当于三省;九卿有寺,卿寺相当于六部。隋唐政改,就是要以三省六部取代三公九卿。尽管为了这一天,魏晋南北朝准备了三百六十九年。

这就有了四个问题:第一,为什么要改?第二,改了哪些地方?第三,怎样改的?第四,效果如何?

先看六部和九卿。

表面上看,六部与九卿没有区别。九卿是政府部长,六部尚书也是。但,九卿的工作却是政务与事务不分。主管国家财政经济的大司农就是政务官,相当于户部尚书;负责皇帝出行的太仆则是事务官,管的还是皇家事务。

如此不清不楚,不该改革吗?

当然应该。

隋唐的办法,是政务全归六部,事务全归寺监。比如太常寺管祭祀,光禄寺管宴会,卫尉寺管器械,宗正寺管宗室等等。至于皇帝的饮食起居之类,交给殿中省和内侍省。事务与政务分类,皇家与国家分离,尚书省下属的六部成为纯粹的国家机关和职能部门,改革完全成功。

六部制一直延续下来,原因也在这里。

那么,三公又有什么问题?

权力太大。

按照汉初的制度,帝国的行政、军事和监察之权都掌握在三公手里。三公各自开府,独立办公。遇到大事则由三公会议,拿出方案再由皇帝批准。皇帝五日一朝,不过听取汇报表示可否,并不参与决策,简直就是橡皮图章。

这当然为强势皇帝如汉武等人所不能接受,这才有了内朝和外朝,有了尚书事和尚书台。可惜,帮助皇帝夺取了相权的,自己又成为新的宰相,皇帝也只好另起炉灶。结果是什么呢?尚书之后有中书,中书之后有门下,没完没了。

显然,必须有一个治本的办法。

三省制就是这样一个“一揽子”解决方案。说白了,就是将一个接一个从宫内走到宫外的省,全部正式变成取代公府的宰相机构,但不承认三省是相府,也不承认三省长官毋庸置疑地就是宰相。即便是,也要分割他们的相权。

这里面当然有一个过程。在隋代,尚书省的左右仆射都是被视为宰相的。唐代尚书省的长官却是尚书令。尚书令当然是宰相,可是没人敢当,因为唐太宗即位之前担任过这一职务。于是,尚书省就只有两个副长官,即左右仆射。左右仆射是不是宰相呢?对不起,要看情况。

什么情况?

是否有资格并实际上参加政事堂会议。

什么是政事堂?就是中书门下两省长官开会的地方。两省长官为什么要开会呢?因为分工不同。简单地说,中书省的任务是草拟法令,门下省的任务是进行审核。中书门下两省机关面对面,就是这个原因。

当然,他们也必须打交道。

事实上,法令的起草虽然归中书省,能否颁发却要看门下省。一种情况是中书省起草完毕加盖印章后,呈送皇帝签署,就形成诏书。另一种是文本形成后先送门下省,由门下省的长官侍中、副长官门下侍郎及其属官复核,没有问题才由皇帝“画敕颁下”(画一个敕字下达尚书省)。

但即便是第一种情况,皇帝签署后仍然要送门下省。没有门下省的副署,诏书仍然没有法律效力。中书省送到门下省的文件,如果门下省觉得有问题,更可以将原件涂改以后送回,叫“涂归”,也叫封驳、封还、驳还。[9]

也就是说,门下省不同意,中书省就无法作为。

这里面自有深刻意义(详后)。至少,唐人已经懂得执政也好立法也罢,必须讲程序,不能由着性子胡来。可惜这个制度似乎并未当真实行。为了讲效率,也因为怕麻烦,唐代的宰相们采取了一个变通的办法,即行文之前先开会。两省意见一致,再行文,就不会“封驳”了。

开会的地方,就叫“政事堂”。

政事堂起先在门下省,后来改在中书省,唐玄宗开元十一年(723)干脆改名为“中书门下”。中书门下的会议,两省的正副长官都参加,尚书省的负责人则或者参加或者不参加。所以在唐人的心目中,只有中书门下才是真宰相。所有的命令,也只有加盖“中书门下之印”才算合法。

那么,政事堂就是中央政府吗?

也是也不是。因为政事堂不是机关部门,只不过是个开会的地方,就像人民大会堂。尽管后来它也被称为“政府”(意思是政事堂之府),但那是开元十一年为政事堂设立了办事机构以后的事。唐玄宗以前,没人整天在那里办公。

参加政事堂会议的人数也没有一定之规,最多的时候十几个,最少的时候两三个。最尴尬的是尚书省的副长官左右仆射。他们的官阶比中书门下的正职还高(前者从二品,后者正三品,代宗时才升为正二品),但如果不加授“同中书门下平章事”头衔,就没有资格参加会议,也不是宰相。

相反,官阶较低的其他官员,如果加授“同中书门下三品”头衔,就可以参会,也是宰相。这就跟两汉不同。两汉的宰相就是三公。其中除丞相可能两人,其余都是一人,不会像唐代这样一群人当宰相,还人数不定,时多时少。

政事堂这个“中央政府”也没有总理,会议则只有一个轮值主席,叫“执政事笔”,也叫“执笔”。执笔由参加会议的人轮流担任,有时十天一轮,有时一天一换。显然,唐代只有“国务会议”和“国务委员”,没有“国务总理”,当然也没有“国务院”或“宰相府”。[10]

三省六部,大不同于三公九卿。

但,两种制度也有相同之处。

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